БЕДНОСТЬ И КОРРУПЦИЯ – ДВЕ ОСНОВНЫЕ БЕДЫ ТАДЖИКИСТАНА
ОЭСР – Организация экономического сотрудничества и развития назвала коррупцию и бедность двумя основными проблемами современного Таджикистана. В отчете ОЭСР усилия Душанбе по искоренению коррупции и взяточничества называются недостаточными и поверхностными.
ОЭСР – Организация экономического сотрудничества и развития в подробном отчете под названием «Антикоррупционные реформы в Таджикистане», опубликованный 9 декабря, в Международный день борьбы с коррупцией обозначил основные достижения и неудачи органов Таджикистана в борьбе с коррупцией.
Ниже приводим основные выводы этой влиятельной международной организации:
АНТИКОРРУПЦИОННЫЕ РЕФОРМЫ В ТАДЖИКИСТАНЕ
АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ПОЛИТИКА
Таджикистан уделяет внимание вопросам мониторинга реализации действующих Стратегии по противодействию коррупции на 2013-2020 гг. и Плана мероприятий по ее осуществлению. Агентством по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией, осуществляющим мониторинг, были предприняты некоторые шаги по усилению данного механизма мониторинга (инициирование более частого, ежегодного (вместо двухгодичного), введение административной ответственности за неисполнение мероприятий государственных антикоррупционных программ и планов их реализации). Однако Отчет отмечает, что в целом данный мониторинг, как и сама реализация упомянутых программных антикоррупционных документов, подлежит более серьезному усовершенствованию с упором на качественную и аналитическую составляющие.
Практика регулярно проводимых исследований коррупции (в 2006, 2010, 2011 2015 гг.) заслуживает позитивной оценки, они являются важным источником информации, но все еще не используются для разработки или корректировки антикоррупционной политики. В то же время, секторальные исследования коррупции не проводятся.
Взаимодействие государства с гражданским обществом в сфере формирования и осуществления антикоррупционной политики является довольно слабым, серьезности намерений правительства по улучшению ситуации в этой сфере, по мнению экспертов, пока не продемонстрировано. Отчет также акцентирует внимание на необходимости активизации работы сформированных общественных комиссий, дабы создание такого рода институций не стало исключительно формальным шагом. В стране проводится большое количество мероприятий по антикоррупционному просвещению, однако эта работа все еще требует системного подхода.
Таджикистан провел несколько институциональных улучшений, направленных на усиление координации осуществления антикоррупционной политики и предупреждения коррупции. В частности, был создан новый коллегиальный координационный орган, подотчетный Президенту - Национальный совет по противодействию коррупции. Кроме того, произведены позитивные структурные изменения, направленные на усиление превентивной составляющей в деятельности Агентства по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией. Вместе с тем, эксперты указывают на недостаточную активность и прозрачность работы Национального совета, как и на недостаточное привлечение представителей гражданского общества к его работе. Среди направлений для дальнейшего развития также указывается усиление координирующей роли Агентства. Среди возможных решений предлагается рассмотрение вопроса о возложении функций секретариата Национального совета на Агентство.
ПРЕДОТВРАЩЕНИЕ КОРРУПЦИИ
Таджикистан принял или разработал ряд важных проектов нормативно-правовых актов, направленных на усовершенствование правового регулирования предотвращения коррупции. В частности был утвержден новый Кодекс этики государственного служащего, приняты законодательные изменения относительно превентивных ограничений для государственных служащих, декларирования имущественного положения членов Правительства и членов их семей, разработаны законодательные изменения относительно предотвращения конфликта интересов.
При этом практическое применению принятых положений уделяется недостаточное внимание, многие нововведения на практике коснулись лишь административных служащих, но не политических. Отчет также указывает на несовершенство системы разграничения политических и профессиональных служащих, и обращает внимание на необоснованно широкий перечень 6 исключений из правила о конкурсном порядке поступления на государственную службу.
В то же время, позитивно отмечено введение тестирования при приеме на службу в отдельных государственных органах. Подчеркивается и отсутствие открытого доступа к имущественным декларациям служащих, равно как и эффективного механизма проверки достоверности задекларированных данных.
Вследствие проведенных преобразований в судебной системе был ликвидирован Совет юстиции, а ключевые полномочия в части назначения, увольнения и привлечения к дисциплинарной ответственности судей, распределения дел, материально-технического обеспечения принадлежат Председателям Верховного Суда, Высшего экономического суда и низших судов. Созданная Квалификационная коллегия судей не является организационно и функционально автономным органом. В целом же судебная система во многом зависит от решения Президента или Парламента.
Поэтому Таджикистану рекомендуется принятие ряда шагов, направленных на обеспечение реальной независимости судей.
Также эксперты обращают внимание на трудности с прозрачностью деятельности судебных органов. В части добропорядочности органов публичного обвинения Отчет отмечает чрезмерно широкие полномочия прокуроров в сфере общего надзора, то есть вне уголовного процесса, и рекомендует ограничить их. Также предлагаются инструменты прокурорской независимости как от политического руководства страны (например, путем исключения из законодательства положений, допускающих внепроцессуальную проверку работы прокуроров по инициативе Президента или Парламента), так и внутри самой системы органов прокуратуры (в том числе, внедрение четких критериев оценки работы прокуроров).
Среди проблемных аспектов также указано отсутствие конкурсного отбора кадров в органы прокуратуры. Как в судебной ветви власти, так и в органах прокуратуры приняты Кодексы этики, что является позитивным, в качестве дальнейшего развития Отчет рекомендует применить системный подход к их применению.
Таджикистан не принял мер по усовершенствованию законодательства о доступе к информации, объём закрытой информации остается необоснованно большим, к тому же нет четких требований о том, какая информация должна публиковаться.
Функция мониторинга в этой области возложена на Уполномоченного по правам человека, но его права и ресурсы недостаточны. Также в Таджикистане предусмотрена уголовная ответственность за публичное оскорбление Президента и клевету в его адрес, то есть клевета не декриминализована в полном объёме, что рекомендуется исправить.
Кроме этого, Отчет рекомендует обеспечить свободный и неограниченный доступ к нормативно- правовой базе страны, принять мер по обеспечению доступа к другой публичной информации, развивать механизмы оценки регуляторного воздействия и антикоррупционной экспертизы. В сфере государственных закупок не произошло существенных изменений со времени предыдущего раунда мониторинга. Так, пересмотр законодательства, содержащего большое количество исключений из правила о применении регламентированных процедур закупок (например, к исключениям относятся закупки в сфере национальной безопасности и обороны), а также не охватывающего закупок совершаемых предприятиями с государственным участием, не состоялся. В то же время, работа по разработке нового законодательства ведется.
Все еще требует реформирования институциональное устройство в сфере государственных закупок, поскольку на момент мониторинга функции надзора за соблюдением законодательства в этой области и проведения госзакупок совмещены в одном органе, что нельзя назвать позитивной практикой. Среди позитивных развитий Отчет отмечает подготовку профессиональных кадровых ресурсов по закупкам в структуре государственной службы.
В Таджикистане существует система электронных закупок, однако эксперты обращают внимание на необходимость ее дальнейшего усовершенствования. Таджикистан предпринимает серьезные усилия по улучшению инвестиционной привлекательности, в том числе путем упрощения регулирования.
Однако никаких мер по предупреждению коррупции не было предпринято в налоговой сфере. Также в целом диалог с бизнесом зачастую ведется формально, позитивным исключением являются рабочие группы при Инвестиционном комитете, в рамках которых бизнесу предоставлено реально участвовать в реформах по улучшению бизнес- климата. Началась работа по улучшению корпоративного управления госпредприятиями, но эта работа еще на самом начальном этапе. В целом же никаких конкретных мер по предупреждению коррупции на госпредприятиях пока нет даже в планах. Уровень знаний о коррупционных рисках в частном секторе низкий как среди предпринимателей, так и в государственных органах.
ПРИМЕНЕНИЕ УГОЛОВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА КОРРУПЦИЮ
Уголовное законодательство Таджикистана продолжает содержать ряд существенных пробелов. Ряд международно-правовых стандартов, а именно «просьба», «требование», «обещание», «предложение», «принятие обещания или предложения» неправомерной выгоды как оконченные составы преступления, а также нематериальная форма взятки или выгоды, ответственность юридических лиц за коррупцию, криминализация незаконного обогащения и торговли влиянием, все еще не имплементированы.
Отчет также обращает внимание на ряд несоответствий в номах уголовного и уголовно- процессуального законодательства, а также законодательства об административной ответственности, что позволяет применять разные правила в одинаковых ситуациях.
Среди проблемных аспектов упоминаются трудности с разрозненностью субъектного состава коррупционных или связанных с коррупцией правонарушений, все еще требуется введение единого понятия «должностное лицо», соответствующего международным стандартам.
В целом экспертами рекомендовано произвести ряд качественных улучшений в соответствующих законодательных актах. Согласно полученной во время мониторинга информации конфискация в коррупционных делах применяется крайне редко, что вызвало у экспертов сомнения в эффективности этого механизма, который должен выступать одним из ключевых инструментов сдерживания коррупции.
Отчет рекомендует провести анализ причин отсутствия практики применения конфискации, рассмотреть вопрос о реформировании режима конфискации путем признания конфискации принудительной мерой, исключив ее из перечня наказаний, а также о внедрении расширенной конфискации. Также рекомендуется ввести устойчивый механизм оценки эффективности мер, направленных на обеспечение конфискации.
Наиболее часто применяемой санкцией за коррупцию в Таджикистане является лишение свободы, что, по мнению экспертов, с учетом уровня коррупции в стране является оправданным и правильным. Несмотря на это, санкции не имеют должного сдерживающего эффекта.
В частности, Отчет указывает на необходимость обязательного лишения коррупционеров права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Основная масса коррупционных преступлений в Таджикистане выявляется оперативным путем, в то время как аналитические методы используются редко.
Как результат, правоохранительные органы в большинстве своем занимаются мелкими и незначительными делами о коррупции. Также Отчет обращает внимание на проблемы с отсутствием четкости и системности в определении подследственности коррупционных дел. Уголовно-правовая антикоррупционная статистика в Таджикистане не обнародуется, в связи с чем общество не получает целостной информации о результатах работы правоохранительных органов в сфере борьбы с коррупцией.
В Таджикистане несколько правоохранительных органов ответственны за борьбу с коррупцией - Агентство по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией, в полномочия которого входит выявление и расследование коррупционных преступлений, органы прокуратуры, внутренних дел, национальной безопасности, военного управления, по контролю за наркотиками, налоговые и таможенные органы.
Координация деятельности органов, осуществляющих борьбу с коррупцией, ведение аналитической работы возлагаются на Агентство, а статистического мониторинга - на органы прокуратуры. Упомянутое Агентство является специализированным органом по борьбе с коррупцией, в его полномочия входит осуществление оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия по большинству коррупционных дел.
Агентству удалось наработать определенный кадровый потенциал, позитивным моментом его работы является внедрение конкурсного набора кадров, который подлежит дальнейшему усовершенствованию. Также предлагается предусмотреть четкие критерии продвижения по службе в Агентстве и обеспечить его подотчетность перед обществом.
ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ И УГОЛОВНОЕ ПРЕСЛЕДОВАНИЕ КОРРУПЦИИ В ЗЕМЕЛЬНОМ СЕКТОРЕ
В Таджикистане отсутствует частная собственность на землю, все земли в стране составляют единый государственный земельный фонд, в то же время земли передаются в пользование физическим и юридическим лицам. В целом землепользователи делятся на две категории: первичные – пользующиеся земельными участками в бессрочном, срочном или пожизненном наследуемом пользовании; и вторичные – пользующиеся земельными участками на условиях договора аренды (первичные землепользователи вправе передавать земельные участки в аренду сроком до 20 лет).
Использование земель является платным, плата за землю взимается ежегодно в форме земельного налога, единого налога для производителей сельскохозяйственной продукции и арендной платы, которая поступает первичному землепользователю. Основная роль в регулировании земельного сектора принадлежит Государственному комитету по земельному управлению и геодезии Республики Таджикистан.
Начиная с 2014 года этим органом принят ряд мер по усилению борьбы с коррупцией - в частности, утверждена Внутриведомственная программа борьбы с коррупцией на 2014-2020 годы, каждые два года принимаются рабочие планы, усилены агитационные работы по противодействию коррупции, предпринимаются все меры по усилению контроля деятельности работников в целях предупреждения коррупционных действий.
Основной коррупционной практикой в земельном секторе является приобретение прав на земельные участки лицами, не имеющими намерения использовать эти участки самостоятельно и рассчитывающими за вознаграждение передать эти права реальным пользователям. Высокими коррупционными рисками характеризуется процедура отвода земельных участков, в рамках которой ответственные должностные лица наделены широкой дискрецией.
В целом проведенный анализ ситуации позволил экспертам выделить такие основные причины коррупционных рисков в земельном секторе:
91) недостаточная детализация земельным законодательством порядка принятия решений о выделении земельных участков и, в первую очередь, критериев на которых должны базироваться решения субъектов властных полномочий;
2) не установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа в утверждении или согласовании землеустроительного дела;
3) электронные сервисы в земельном секторе практически не применяются, а земельный кадастр ведется на основе «бумажной» технологии;
4) решения о предоставлении земельных участков в пользование, в т.ч. для коммерческих целей, осуществляется без использования конкурентных процедур;
5) сведения о площади земель запаса или специального земельного фонда, который может перераспределяться для создания дехканских хозяйств, не пребывают в открытом доступе;
6) размер арендной платы за земельные участки не регулируется на законодательном уровне, а конкретная ставка арендной платы за земельный участок устанавливается путем переговоров;
7) практически отсутствует конкурентная среда на рынке землеустроительных услуг, а сервисы государственных проектных организаций являются безальтернативными для приобретателей прав на земельные участки, ценообразование на услуги не регулируется; 8
) не ведется статистика предоставления согласований/отказов в выборе земельных участков, а также обобщение практики причин отказов в выделении земельных участков;
9) определение убытков землепользователей при изъятии земель может осуществляться на нерыночной базе оценки;
10) инспекторы государственного контроля по использованию и охране земель имеют полномочия давать предписания об остановке деятельности землепользователей без обращения в суд, а также прекращать право пользования земельными участками;
11) часть суммы взыскиваемых средств с нарушителей земельного законодательства могут направляться на материально-техническое обеспечение органов контроля;
12) при назначении руководителей земельных комитетов на местах не применяется конкурсная процедура, а назначение происходит на основании приказа комитета по представлению хукумата (хотя конкурсная процедура действовала до 2014 года).
ПОЛНЫЙ ТЕКСТ ОТЧЕТА О СОСТОЯНИИ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ В ТАДЖИКИСТАНЕ МОЖЕТЕ ПРОЧЕСТЬ НИЖЕ:
